Le développement des interconnexions électriques en France

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Par Laurent Battoue, avocat à la cour, associé, Watson Farley & Williams, et Anthony Pilon, avocat à la cour, collaborateur, Watson Farley & Williams

Le développement des lignes d’interconnexion électriques participe de la construction d’un marché européen commun de l’énergie. Y compris dans un contexte de Brexit, les interconnexions entre le Royaume-Uni et le continent, dont la France, continueront de jouer un rôle essentiel. Si la construction et l’exploitation de ces infrastructures s’inscrivent dans un cadre régulé, la réglementation permet de confier exceptionnellement ces missions à des acteurs purement privés.

Les lignes d’interconnexion électriques, également appelées échanges transfrontaliers, désignent les lignes de transport d’électricité qui traversent une frontière entre États membres et relient entre eux plusieurs réseaux de transport d’électricité. À l’échelle européenne, où elles s’insèrent dans une logique de marché commun, les lignes d’interconnexion électriques ont une réelle importance en ce qu’elles permettent, notamment (1) d’assurer une sécurité d’approvisionnement des particuliers et des entreprises en électricité, d’accroître la concurrence entre fournisseurs d’électricité et de favoriser l’intégration de l’électricité renouvelable dans le mix énergétique européen. Pour les fournisseurs, ces infrastructures permettent de vendre et d’acheter de l’électricité dans d’autres pays de l’Union européenne tout en acquérant de la capacité aux interconnexions (2). Le marché commun de l’énergie reste toutefois «fragmenté car les interconnexions entre les réseaux nationaux d’énergie sont insuffisantes, et les infrastructures énergétiques existantes ne sont pas utilisées de façon optimale» (3). Pour faciliter le développement des projets d’interconnexions électriques, ceux-ci peuvent être qualifiés de Projet d’Intérêt Commun (PIC) (4) et bénéficier, le cas échéant, d’une aide financière de l’Union sous la forme d’une subvention. La qualification de PIC permet également, par exemple, de bénéficier d’une procédure simplifiée d’octroi des autorisations nécessaires à la construction et à l’exploitation des projets, procédure d’octroi coordonnée à travers un guichet unique. Le développement des échanges transfrontaliers implique ainsi de renforcer les réseaux de transport d’électricité existants mais également de construire de nouvelles infrastructures. Cela est d’autant plus nécessaire que les caractéristiques physiques des réseaux limitent les capacités réelles d’interconnexion. En effet, lorsque les volumes d’échanges d’électricité sont supérieurs aux capacités réelles de transport disponibles, cela conduit à créer des phénomènes de congestion sur les réseaux et donc à en limiter l’accès (5).

La France et ses interconnexions

De par sa situation géographique au centre de l’Europe, la France a un rôle important à jouer et est, à ce titre, le principal exportateur européen d’électricité. En 2019, elle a ainsi exporté 84 TWh d’électricité à ses pays voisins pour 28,3 TWh d’import, soit un solde des échanges égal à 55,7 TWh (6).

En tant que gestionnaire du réseau public de transport d’électricité français, RTE est chargé de l’exploitation et l’entretien des 50 lignes transfrontalières et interconnexions électriques que compte la France avec ses pays voisins (voir figure 1).

Les capacités d’interconnexion entre deux pays peuvent correspondre d’une part, aux échanges contractuels et/ou d’autre part, aux échanges physiques. RTE précise que les échanges contractuels correspondent aux échanges d’électricité résultant d’accords commerciaux conclus entre deux pays alors que les échanges physiques, eux, correspondent aux flux d’électricité qui transitent réellement sur les lignes d’interconnexion (7).

Il résulte de la PPE (Programmation pluriannuelle de l’énergie) que la capacité d’interconnexion globale de la France s’élevait en 2019 à 17,4 GW en export et 12,5 GW en import. Toutefois, compte tenu de la disponibilité des lignes d’interconnexion et des difficultés techniques susceptibles de se produire (phénomène de congestion notamment), les capacités réellement utilisées étaient plutôt de l’ordre de 8 GW à 10 GW (8).

Par ailleurs, RTE établit tous les ans un schéma décennal de développement du réseau (SDDR) qui est soumis pour approbation à la CRE (Commission de régulation de l’énergie). Le SDDR 2019 de RTE a mis en exergue l’objectif de développement de la capacité d’interconnexion de la France qui pourrait doubler en 15 ans pour passer «d’une quinzaine de gigawatts aujourd’hui à une trentaine de gigawatts à l’horizon 2035» (9). Celui-ci a été examiné par la CRE dans une délibération du 23 juillet 2020, publiée le 30 juillet 2020.

Dans sa délibération, la CRE relevait notamment que l’objectif de la France de réduire la part du nucléaire à l’horizon 2035 implique d’intégrer de plus en plus de volumes d’énergies renouvelables nécessitant une adaptation structurelle du réseau de transport. Laquelle bénéficiera au développement des interconnexions électriques.

Les objectifs du SDDR 2019 de RTE ont, par ailleurs, été repris au sein de la PPE publiée en début d’année 2020 qui indique que : «avec un total de 48 lignes d’interconnexion et 12 projets supplémentaires d’ici à 2030, dont 3 en cours de construction, la France est très bien interconnectée avec ses voisins. Aujourd’hui, avec une capacité d’interconnexion moyenne import/export de 15 GW, la France dispose de 11,5 % d’interconnexion avec ses voisins. En 2030, elle devrait dépasser les 26 GW d’interconnexion pour atteindre au moins 16,5 %» (10).

Cadre régulé pour le développement des interconnexions

De manière générale, et outre l’ensemble des avis et autorisations administratives à obtenir pour construire et exploiter une ligne d’interconnexion électrique, le développement des interconnexions se réalise dans un cadre régulé.

La CRE soulignait ainsi que «les nouvelles lignes d’interconnexion doivent être développées sous la responsabilité des gestionnaires des réseaux de transport d’électricité dans un cadre régulé» (11). Ce cadre régulé résulte notamment des différents paquets législatifs adoptés ces dernières années par l’Union européenne.

En France, la CRE est amenée à jouer un rôle important dans le développement des interconnexions et collabore, à ce titre, avec RTE qui lui soumet pour approbation, comme indiqué précédemment, son SDDR annuel (12). Elle vérifie encore si le SDDR est cohérent avec le plan européen non contraignant élaboré par le Réseau européen des gestionnaires de réseau de transport (TYNDP, Ten Year Network Development Plan).

Ce régime connaît néanmoins une exception de taille. En effet, la réglementation européenne a introduit un dispositif de dérogation, qui doit rester exceptionnel, et qui ouvre la voie à la construction et à l’exploitation de lignes d’interconnexion électriques par des acteurs à capitaux entièrement privés.

Les demandes de dérogations, jusqu’au 31 décembre 2019, étaient soumises à l’article 17 du règlement (CE) n°714/2009 du Parlement européen et du Conseil du 13 juillet 2009 sur les conditions d’accès au réseau pour les échanges transfrontaliers d’électricité. Pour favoriser la compréhension de ce dispositif de dérogations, la CRE avait publié une délibération le 29 mars 2012 portant communication sur l’application de l’article 17 du règlement (CE) n°714/2009 du 13 juillet 2009.

Cette délibération fait office de lignes directrices présentant notamment la procédure d’octroi de la dérogation ou encore les différents éléments devant nécessairement figurer dans la demande de dérogation. Cette procédure implique l’intervention conjointe des deux autorités de régulation compétentes des deux États membres concernés (ou toute autre autorité qui serait compétente en vertu de règles nationales), l’Acer (Agence de coopération des régulateurs de l’énergie) et la Commission européenne.

Depuis le 1er janvier 2020, les demandes de dérogations pour la création de nouvelles interconnexions sont soumises à l’article 63 du règlement (UE) 2019/943 du Parlement européen et du Conseil du 5 juin 2019 sur le marché intérieur de l’électricité.

Il est intéressant à cet égard de noter que, compte tenu du caractère exceptionnel et temporaire des dérogations octroyées par la CRE, ainsi que du rôle général confié à RTE au titre du code de l’énergie pour l’exploitation des interconnexions, le propriétaire privé d’une ligne d’interconnexion qui a bénéficié d’une dérogation doit à son échéance (13) :

  •  céder l’ouvrage aux gestionnaires des réseaux publics concernés à condition que les parties prenantes s’entendent sur les conditions de la reprise ;
  • demander une nouvelle dérogation sur le fondement de l’article 63 du règlement (UE) 2019/943 du 5 juin 2019 ; ou, à défaut,
  • arrêter l’exploitation, déconnecter l’ouvrage du réseau public de transport d’électricité et le déposer.
Eleclink, un projet entre le Royaume-Uni et la France

Le premier projet ayant bénéficié d’une telle dérogation est le projet ElecLink (14). Il s’agit plus précisément d’un projet d’interconnexion électrique en courant continu de 1 000 MW entre le Royaume-Uni et la France porté par la société ElecLink, filiale à 100 % de la société Getlink (15). La nouvelle interconnexion électrique a vocation à s’intégrer au tunnel sous la Manche reliant déjà les deux pays et constitue la première interconnexion électrique entièrement financée par des fonds privés (voir figure 2).

Après le dépôt par la société ElecLink d’une demande de dérogation auprès des instances compétentes, la CRE a publié une délibération le 6 mars 2014 contenant, en annexe, la décision de dérogation prise conjointement par la CRE et son homologue britannique (Office of Gas and Electricity Markets). La décision de dérogation comporte de nombreuses prescriptions, notamment liées à l’allocation des capacités, à la séparation patrimoniale, au partage des profits ou encore à d’éventuelles modifications de l’actionnariat de la société ElecLink. Il est, par exemple, prévu que la société ElecLink versera, au-delà d’un seuil déterminé et à déterminer, 50 % de ses profits aux gestionnaires de réseaux nationaux, à National Grid au Royaume Uni et à RTE en France.

Cette dérogation a été accordée à la société ElecLink pour une durée de 25 ans à compter de la date de début de l’exploitation commerciale de l’interconnexion. Le non-respect de la réglementation ou des conditions que la décision comporte est cependant susceptible d’entraîner la révision sinon l’abrogation de la décision de dérogation.

Conformément à la réglementation, cette décision de dérogation a fait l’objet d’une approbation par la Commission européenne dans une décision du 28 juillet 2014, sous réserve toutefois qu’elle soit légèrement modifiée, notamment pour tenir compte de la réglementation relative à la dissociation des structures de propriété. La CRE a ainsi publié une délibération le 28 août 2014 portant décision finale sur la demande de dérogation de la société ElecLink et contenant, en annexe, la décision de dérogation modifiée.

Cependant, à la demande de la société ElecLink et pour tenir compte des particularités du projet ou bien d’obstacles majeurs indépendants de leur volonté, plusieurs décisions ont été successivement prises par la CRE, son homologue britannique et la Commission européenne pour repousser la date limite à laquelle la construction de l’interconnexion devrait avoir commencé mais surtout la date limite à laquelle l’interconnexion doit être opérationnelle.

Parmi ces spécificités, il est intéressant de relever que, dans la mesure où l’interconnexion électrique doit être installée dans le tunnel sous la Manche, la réalisation de ce projet nécessite l’obtention d’un agrément par la Commission intergouvernementale du Tunnel (CIG). Il résulte en effet de l’article 17.2 du contrat de concession dont bénéficie Getlink (Eurotunnel) pour la gestion et l’exploitation du Tunnel sous la Manche que «tout usage éventuel autre que celui prévu par la présente Concession, notamment pour le transport d’énergie ou de télécommunications, doit recevoir l’agrément préalable exprès de la Commission intergouvernementale».

La société Getlink a alors publié un communiqué de presse le 15 octobre 2020 dans laquelle elle indique avoir bénéficié le 7 octobre 2020 d’un avis favorable de la CIG pour la mise en place de tests sur les stations de conversion, étape nécessaire à la réalisation du projet ElecLink. Nous comprenons ainsi de ce communiqué que la mise en service de cette interconnexion est prévue mi-2022 (soit avec un retard de trois ans par rapport au calendrier initial du projet).

Par ailleurs, il est intéressant de relever qu’un autre projet d’interconnexion entre la France et le Royaume-Uni – le projet Aquind – pourrait également bénéficier de ce régime de dérogation du fait d’un investissement 100 % privé. Ce projet d’une capacité de 2 000 MW (2 GW) permettrait de transporter environ 16 TWh d’électricité chaque année entre la France et le Royaume-Uni (16). Il s’agirait d’une interconnexion sous-marine et souterraine de 240 km avec un budget de 1,4 milliard d’euros et une mise en service prévue à l’horizon 2024. Selon nos informations, la demande de dérogation est toujours en cours d’instruction (17).

Enfin, nous comprenons de l’accord post-Brexit trouvé entre l’Union européenne et le Royaume-Uni le 24 décembre 2020 et signé par les deux parties le 30 décembre 2020, que les échanges transfrontaliers d’électricité avec le Royaume-Uni qui ne sont plus soumis depuis le 1er janvier 2021 au droit de l’Union européenne, feront l’objet d’un nouveau cadre juridique qui n’est toutefois pas encore établi. Nous notons cependant que les dérogations pour la création de nouvelles interconnexions déjà accordées en application du droit de l’Union européenne ne devraient pas être impactées.

En effet, il résulte de l’article ERN.11 – Existing exemptions for interconnectors – de la version projet de l’accord post-Brexit telle que publiée le 28 décembre 2020 et non encore signée que les dérogations déjà accordées sur le fondement de l’article 63 du règlement (UE) 2019/943 pour les interconnexions entre l’Union européenne et le Royaume Uni, dont le terme n’est pas arrivé à échéance au 31 décembre 2020 à minuit, continuent d’être applicables.

Si le nouveau régime des interconnexions électriques avec le Royaume-Uni devrait donc impacter, sur le régime des dérogations, de manière plus résiduelle le projet ElecLink, reste à savoir s’il sera ou non plus favorable au projet Aquind.

 

Figure 1 – Bilan français des échanges électriques (source RTE)

 

Figure 2 – Schéma de l’interconnexion ElecLink

(1) CRE – Electricité – Interconnexions

(2) RTE – Accéder aux interconnexions françaises

(3) Considérant 8 du règlement n° 347/2013 du Parlement européen et du Conseil du 17 avril 2013 concernant des orientations pour les infrastructures énergétiques transeuropéennes abrogeant la décision n ° 1364/2006/CE et modifiant les règlements (CE) n ° 713/2009, (CE) n° 714/2009 et (CE) n°715/2009. Texte présentant de l’intérêt pour l’EEE

(4) Règlement n°347/2013 du Parlement européen et du Conseil du 17 avril 2013 concernant des orientations pour les infrastructures énergétiques transeuropéennes abrogeant la décision n° 1364/2006/CE et modifiant les règlements (CE) n° 713/2009, (CE) n° 714/2009 et (CE) n° 715/2009. Texte présentant de l’intérêt pour l’EEE.

(5) RTE – Accéder aux interconnexions françaises

(6) RTE, Bilan électrique 2019 (page 133)

(7) RTE – Bilan électrique 2018

(8) PPE 2019-2023 2024-2028 (page 220)

(9) RTE, Schéma décennal de développement du réseau 2019 (SDDR 2019), p. 118

(10) PPE 2019-2023 2024-2028 (page 181)

(11) Délibération de la CRE du 29 mars 2012 portant communication sur l’application de l’article 17 du règlement (CE) n°714/2009 du 13 juillet 2009

(12) Article L. 321-6 du Code de l’énergie

(13) Délibération de la CRE du 29 mars 2012 portant communication sur l’application de l’article 17 du règlement (CE) n°714/2009 du 13 juillet 2009

(14) http://www.eleclink.co.uk/fr/

(15) Société concessionnaire de l’infrastructure du tunnel sous la Manche (anciennement Groupe Eurotunnel)

(16) http://aquind.fr/

 

LIEN(S) : Cette tribune est parue dans le n°658

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